La Guajira es clave para el crecimiento de la energía eólica en Colombia. Se proyectan 31 parques eólicos en los próximos 3 años, junto con nuevas líneas eléctricas de alta tensión y otra infraestructura necesaria. Además, con iniciativas en etapas tempranas de planeación, se espera construir más de 40 parques eólicos a 2034, representando una capacidad instalada de más de 8 000 MW.

La mayoría de estos proyectos se ubican principalmente en territorio colectivo del pueblo indígena Wayuu, cuyos territorios son inalienables, imprescriptibles e inembargables según la Constitución Política de Colombia, y no se pueden arrendar o comprar. Por lo tanto, los desarrolladores de proyectos deben llegar a acuerdos con las comunidades que incluyen el pago beneficios acordados en el marco de la consulta, así como compensaciones por potenciales impactos socioambientales.

Los acuerdos se logran dentro del marco legal de la Consulta Previa, Libre e Informada (CPLI), que forma parte de la legislación Colombiana. Este proceso, establecido por la Corte Constitucional en múltiples sentencias y directivas presidenciales, implica una negociación bilateral entre la empresa y la comunidad, que usualmente tienen lugar en un contexto de alta pobreza, limitado acceso a servicios básicos, problemas de corrupción estatal y efectos socioambientales de las industrias extractivas, en particular la minería de carbón.

Como en muchas partes del mundo, la implementación de los proyectos eólicos en La Guajira se enfrenta a problemas de aceptación social asociadas a preocupaciones de justicia, equidad, normas culturales y distribución de beneficios que han llevado a diversos bloqueos y protestas generando retrasos en los proyectos e incluso a la suspensión indefinida de la construcción de algunos de ellos. Comprender los principales elementos para la aceptación social de los proyectos es clave para permitir su puesta en marcha y, al mismo tiempo, garantizar una transición energética justa que beneficie a todos. A continuación, sugerimos cómo abordar algunos de los retos principales identificados durante nuestro trabajo de campo e investigación.

1. Facilitar el acceso a información fiable, completa y oportuna

Generalmente, los procesos de consulta ocurren en un contexto de limitado acceso a información sobre los proyectos y las comunidades, además de baja presencia y capacidad del Estado para atender y garantizar procesos balanceados. Tanto las comunidades, como las empresas (desarrolladores), academia, resto del sector privado y sector público regional coinciden en que el desconocimiento sobre aspectos como la cantidad de proyectos, las áreas a intervenir, información de los desarrolladores y contratistas, los estudios de impacto ambiental, estudios etnográficos de las comunidades aledañas, y demás características específicas de cada proyecto representa una barrera para participar y vislumbrar sus impactos tanto positivos como negativos. También perciben necesario aumentar la transparencia alrededor de los acuerdos que alcanzan las empresas con las comunidades.

Aunque se supone que esta información es pública, su acceso es complicado, no siempre se mantiene actualizada y está fragmentada en diversas fuentes, incluyendo la Unidad de Planeación Minero-Energética (UPME), la autoridad ambiental regional (CORPOGUAJIRA), la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la Dirección de Autoridad Nacional de Consulta Previa (DANCP) y las empresas desarrolladoras.

Aumentar el acceso a información puede resultar en:

• Mejores procesos consultivos
• Discusiones públicas mejor informadas
• Generación de estándares para la distribución de beneficios
• Mejor atención a impactos e inquietudes de los actores involucrados
• Identificación y desarrollo de encadenamientos productivos
• Planeación informada del territorio por parte de las entidades municipales y la gobernación, a propósito de la formulación y ejecución de los nuevos Planes de Desarrollo Departamental y Municipal 2024-2027.

2. Identificar, delimitar y fortalecer el rol de los actores que participan en el proceso de consulta

La aceptación social debe entenderse desde una perspectiva de corresponsabilidad o, en otras palabras, de responsabilidades compartidas entre los diferentes actores del territorio. En ese sentido, identificar y reforzar el papel de los intermediarios en el proceso de consulta y fortalecer capacidades en las comunidades tiene el potencial de equilibrar la dinámica de poder y lograr una adecuada representación de intereses. Por intermediarios nos referimos a una serie de actores que intervienen en el proceso de consulta como los asesores comunitarios, los delegados de los ministerios y el personal de la autoridad ambiental, alcaldías y gobernación, entre otros.

Es necesario un gobierno nacional y regional comprometido en actuar como mediador imparcial, construyendo confianza a través de diálogos vinculantes, pero que, además, se interese en comprender el funcionamiento de estos nuevos negocios, su potencial en la generación de encadenamientos productivos y las salvaguardas ambientales y sociales que se requieren. Las oficinas de entidades como las alcaldías, gobernación y autoridad ambiental encargadas del acompañamiento al desarrollo de proyectos eólicos suelen tener recursos y capacidad limitada para atender la gran cantidad de proyectos en un territorio extenso con comunidades dispersas. En La Guajira, el sector privado cuenta con conocimiento, experiencia y presencia, mientras que el sector público a menudo es débil. Por lo tanto, es prioritario construir esquemas de colaboración.

Es crucial revisar el papel de los asesores comunitarios. Aunque actualmente no existe una normativa específica, la Corte Constitucional de Colombia ha establecido que las comunidades pueden solicitar asesoría para identificar las afectaciones ambientales, de salud, sociales y culturales relacionadas con cierto proyecto u actividad. Estos asesores deben poseer conocimiento y experiencia que a menudo las comunidades no tienen para analizar las implicaciones de un proyecto. Sin embargo, aunque normalmente son elegidos por la comunidad, su contratación es responsabilidad del desarrollador del proyecto, lo que puede comprometer su imparcialidad y conocimientos técnicos. En muchos casos, los asesores son personas externas a la comunidad, con escaso conocimiento de la cultura local y motivados por intereses económicos que no necesariamente coinciden con los de la comunidad que representan. Además, su labor suele finalizar una vez concluida la consulta, sin un seguimiento a largo plazo.

Es preciso desarrollar una normativa específica para regular el rol y alcance de los asesores, además de lineamientos de buenas prácticas de asesoría. En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que las instituciones de investigación o universidades como las indicadas para un balance entre conocimiento técnico, experiencia, disponibilidad de medios técnicos e independencia económica. Sin embargo, aspectos como tarifas y criterios de idoneidad no son claros. También es necesario crear e implementar un programa de formación para asesores comunitarios provenientes de las comunidades afectadas por proyectos eólicos o infraestructura asociada (ej. líneas de transmisión, vías de acceso) que proporcione herramientas teóricas, metodológicas y prácticas para equilibrar la asimetría de poder y una adecuada representación de intereses.

3. Regular la distribución de beneficios a las comunidades

Sortear las dificultades de los proyectos eólicos en La Guajira depende en gran medida de una distribución justa, transparente y equitativa de los beneficios. Sin embargo, existen lagunas en la regulación de los beneficios para las comunidades y en la gobernanza de los recursos.

En los procesos de consulta, las empresas y comunidades han llegado a diferentes tipos de acuerdos que varían según cada proyecto e incluso pueden variar entre las comunidades afectadas por un mismo proyecto. Estos esquemas de beneficios pueden incluir la destinación de un porcentaje de las ventas anuales, montos específicos por megavatio instalado, o montos específicos por aerogenerador instalado, entre otros. Además, existen problemáticas con la distribución interna de estos recursos, como por ejemplo los empleos y otras compensaciones, que muchas veces terminan siendo apropiados exclusivamente por las autoridades o lideres de los territorios y sus allegados. De esta manera, se generan conflictos internos en las comunidades que, aunque a veces se deben a “malas” prácticas empresariales, también se relaciona usualmente con la segregación interna asociada a los liderazgos comunitarios.

En ese sentido, es necesario establecer marcos institucionales y normativos para asegurar que las comunidades locales se beneficien de los proyectos. Se pueden establecer estándares mínimos para la distribución de beneficios que permitan gestionar expectativas. Estos estándares deben construirse colectivamente con la participación de diferentes actores, incluyendo entidades territoriales, representantes de comunidades locales, academia y sector privado, mientras que el sector público desempeña un papel dinamizador en la discusión. Es importante estar abiertos a propuestas innovadoras desde las comunidades y explorar diferentes formas de distribuir los beneficios. Además, se deben establecer mecanismos efectivos de seguimiento y monitoreo de los acuerdos y compromisos adquiridos durante el proceso de consulta previa.

4. Considerar la dualidad de liderazgos Wayuu

Identificamos una dualidad entre liderazgos Wayuu que usualmente no se refleja en los procesos de consulta. Esto ocurre teniendo en cuenta que no hay un representante único del pueblo Wayuu que represente a todo el territorio y, en ese sentido, los procesos de consulta previa ocurren con la autoridad o líder de cada una de las comunidades en el área de influencia de cierto proyecto.

Durante este proceso, la comprensión por parte de las empresas del contexto socioeconómico, las estructuras sociopolíticas y del manejo del territorio de las comunidades Wayuu suele ser limitada ante  la falta de involucramiento y pertinencia del sector público. Por ejemplo, existen fallas en el reconocimiento de la ancestralidad del territorio. Reconocer la ancestralidad implica ir más allá del sistema actual, en el cual la autoridad tradicional tiene la responsabilidad de gestionar los procesos de consulta como una figura establecida por el Estado colombiano para ser el representante legal de las comunidades indígenas, pero con un papel principalmente administrativo. De hecho, es usual que la figura de autoridad tradicional sea percibida como una imposición del gobierno y, por tanto, puede ser percibida como ilegitima para algunas comunidades. Es la autoridad ancestral o alaüla quien define los asuntos territoriales y familiares por su trascendencia histórica y, por ende, hay una expectativa de que sea reconocida, respetada y escuchada durante los procesos de consulta previa.

En ese sentido, es preciso contextualizar los procesos de consulta para construir confianza reconociendo el territorio, sus habitantes y prácticas culturales. Precisamente, la Corte Constitucional ha reconocido que el enfoque metodológico de la consulta puede variar y ser flexible según el contexto local. De nuevo, este esfuerzo de contextualización debe entenderse desde una perspectiva de responsabilidades compartidas donde el sector público, la sociedad civil, la academia tienen roles relevantes, incluyendo a las empresas contratistas. Por ejemplo, la Corte Constitucional en 2019 ordenó al Ministerio del Interior conducir un estudio etnológico para la determinación de aspectos sociales, culturales y políticos del pueblo Wayuu cuyos avances no se evidencian. Además, en el marco de sus derechos colectivos a la autonomía, la libre autodeterminación, a gobernarse en sus territorios, y a decidir cómo orientarán su desarrollo, algunas comunidades han venido constituyendo sus propios protocolos autonómicos como un esfuerzo por establecer hojas de ruta para el proceso de relacionamiento.

Los proyectos eólicos en La Guajira representan una gran oportunidad de desarrollo sostenible en el departamento, pero se deben reconducir intencionalmente hacia un proceso basado en el diálogo social vinculante y organizado que impulse el desarrollo. La consulta es un derecho fundamental que funge como instrumento de diálogo entre las comunidades, gobiernos y agentes privados. Si se hace bien, significará una garantía de relacionamiento exitoso duradero.